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Bauleitplanung

und Planungsrecht

Bauleitplanung ist das zentrale Instrument zur Ermöglichung von Bauvorhaben, zur Vermeidung städtebaulicher Fehlentwicklung und zur sinnvollen Ordnung von Art und Maß der baulichen Nutzungen. Die Gemeinden haben die Aufgabe, Bauleitpläne aufzustellen, zu ändern oder zu ergänzen, um die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde vorzubereiten und zu leiten. Öffentlichkeit und Behörden sind in einem förmlichen Verfahren zu beteiligen. Alle betroffenen öffentlichen und privaten Belange sind abwägend zu berücksichtigen. Rechtsgrundlage der Bauleitplanung ist das Baugesetzbuch.

Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, sowie eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende, sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten. Weiter sollen diese Pläne dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln. Dabei sind der allgemeine Klimaschutz zu berücksichtigen sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln.

Unterschieden werden muss zwischen dem Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und dem Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan). Im Flächennutzungsplan ist für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen. Der Bebauungsplan ist aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln und enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung. Er bildet die Grundlage für weitere, zum Vollzug dieses Gesetzbuchs erforderliche Maßnahmen und den Zulässigkeitsrahmen für bauliche und sonstige Vorhaben auf den Grundstücken.

Im Rahmen der Bauleitplanung sind Städte und Gemeinden dazu verpflichtet die Öffentlichkeit, Behörden sowie Träger öffentlicher Belange (TöB) möglichst frühzeitig in Planungsprozesse einzubeziehen. Dieser Prozess ist mit einem hohen Personal- und Kostenaufwand verbunden. Planunterlagen müssen vervielfältigt und den entsprechenden Stellen zugänglich gemacht werden. Mit der Novellierung des Baugesetzbuches am 4. Mai 2017 kam mit §10a Absatz 2 die Verpflichtung hinzu, ab sofort alle rechtskräftigen Bebauungspläne in das Internet einzustellen und zusätzlich über zentrale Internetportale der Länder zugänglich zu machen.

Auf unserem Planungsinformations- und Beteiligungsserver tetraeder haben Sie die Möglichkeit, sich digital über die rechtskräftigen Bauleitpläne und die Bauleitpläne im Verfahren zu informieren sowie im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung Anregungen und Stellungnahmen zur Planung abzugeben.

Denken Sie bitte daran, dass wir Ihnen auf diesen Internetseiten umfassende Informationen zur Verfügung stellen, Sie aber keine rechtsverbindlichen Auskünfte erhalten können. Wenden Sie sich hierfür bitte an die angegebenen Ansprechpartner. Bei Plänen, deren Verfahren noch nicht abgeschlossen ist, können sich im Laufe des weiteren Verfahrens noch inhaltliche Änderungen ergeben.


Planungsrechtliche Zulassungskategorien

Städtebaulich ist jede Fläche im Gebiet einer Gemeinde einer planungsrechtlichen Zulässigkeitskategorie zugeordnet. Es wird dabei rechtssystematisch zwischen drei Bereichen unterschieden, welche die planungsrechtliche Grundlage für jedes Bauvorhaben darstellen. Im Einzelnen sind diese der Geltungsbereich eines Bebauungsplanes gemäß §30 BauGB, der Außenbereich gemäß § 35 BauGB, der Innenbereich gemäß § 34 BauGB. Im Rahmen des §34 BauGB können auch planungsrechtliche Satzung erlassen werden.

Die Bauleitplanung ist bundesrechtlich im Baugesetzbuch (BauGB) und den darauf beruhenden bundesrechtlichen Verordnungen, insbesondere der Baunutzungsverordnung (BauNVO), geregelt. Sie dient der Steuerung der baulichen und sonstigen Nutzung des Bodens (der Grundstücke) innerhalb einer Gemeinde und setzt sich zusammen aus dem Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und Bebauungsplänen (verbindlicher Bauleitplan). Bauleitpläne sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen. Dieses ergibt sich aus der im Grundgesetz niedergelegten Selbstverwaltungsgarantie, die den Gemeinden einräumt, die Belange der örtlichen Gemeinschaft wahrzunehmen (Planungshoheit der Gemeinde, Art. 28 GG).

Die Bauleitpläne (Flächennutzungsplan, Bebauungspläne) müssen in einem förmlichen Verfahren aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben werden. Die hierfür geltenden Verfahrensvorschriften sind im Baugesetzbuch geregelt. Durch unterschiedliche Vorschriften der Länder zur Aufstellung von gemeindlichen Satzungen, geregelt in den Gemeindeordnungen, kann es zu Abweichungen im Verfahren zwischen den Bundesländern kommen.

Das Verfahren ist in seinen Grundzügen für den Flächennutzungsplan (FNP oder FPlan) und den Bebauungsplan (BPlan) gleich. Der Flächennutzungsplan muss jedoch immer von der höheren Verwaltungsbehörde (Bezirksregierung) genehmigt werden.

Verfahrensablauf der Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung eines Bauleitplans

  • Die Initiative zur Aufstellung eines Bauleitplans geht von der Verwaltung, der Politik (Rat, Bezirksvertretung, Bau- und Planungsausschuss), Investoren oder der Bürgerschaft aus. Ein Anspruch auf Aufstellung von Bauleitplänen besteht nicht und kann auch nicht durch einen Vertrag begründet werden (§ 1 (3) BauGB).
  • Der Rat bzw. der zuständige Fachausschuss (Planungs-, Umwelt- und Verkehrsausschuss) stellt zunächst durch den Aufstellungsbeschluss (§ 2 (1) BauGB) die Erforderlichkeit eines Bebauungsplans fest. Daraufhin werden vom zuständigen Fachbereich - oft in Zusammenarbeit mit einem Planungsbüro - Lösungsvorschläge/Vorentwürfe erarbeitet.
  • Der zuständige Fachausschuss prüft die Vorschläge/Entwürfe und beauftragt die Verwaltung mit der Durchführung der vorgezogenen oder frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit (§ 3 (1) BauGB) und der Behörden (§ 4 (1) BauGB).
  • Durch die frühzeitige Beteiligung sollen die Ziele und Zwecke der Planung sowie die möglichen Alternativen bekannt gemacht werden, so dass Bedenken, Verbesserungsvorschläge und Anregungen noch leicht in den Entwurf aufgenommen werden können. Häufig wird zu einer Bürgerversammlung eingeladen, in der die Planung öffentlich mit Vertretern der Verwaltung und Politik diskutiert werden kann. Die Behörden, Verbände und andere Fachämter werden davon unabhängig beteiligt.
  • Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden erstellt die Verwaltung einen ersten förmlichen Planentwurf, der die Planungen weiter konkretisiert und genauere Festlegungen enthält.
  • Der zuständige Fachausschuss beschließt daraufhin den konkretisierten Entwurf für die Dauer eines Monats, mindestens jedoch für die Dauer von 30 Tagen, öffentlich auszulegen (§ 3 (2) BauGB). Ort und Dauer dieser öffentlichen Auslegung müssen wiederum mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt gemacht werden. Während der öffentlichen Auslegung können erneut Stellungnahmen zur Planung vorgebracht werden, wozu alle Bürgerinnen und Bürger berechtigt sind, auch wenn sie nicht unmittelbar von der Planung betroffen sind.
  • Die eingegangenen Stellungnahmen werden von der Verwaltung aufbereitet und dem Rat der Stadt zur Entscheidung vorgelegt. Dieser muss dann die öffentlichen und privaten Belange (Interessen) gegeneinander und untereinander gerecht abwägen (§ 1 (7) BauGB) und entscheidet über ihre Berücksichtigung oder Zurückweisung (§ 3 (2) BauGB). Den Einsendern von Stellungnahmen muss das Ergebnis der Entscheidung mitgeteilt werden.
  • Führt die Berücksichtigung der Stellungnahmen zu erheblichen Änderungen, muss ein neuer Entwurf angefertigt und eine erneute Offenlegung durchgeführt werden (§ 4a (3) BauGB).
  • Sind die Stellungnahmen unerheblich für die Planung, wird das Verfahren fortgesetzt und der Bauleitplan mit dem Feststellungsbeschluss (im Falle eines Flächennutzungsplans) oder mit dem Satzungsbeschluss (im Falle eines Bebauungsplans: § 10 BauGB) abgeschlossen.
  • Im Falle eines Flächennutzungsplans muss der Plan anschließend der höheren Verwaltungsbehörde (Bezirksregierung) zur Prüfung und Genehmigung vorgelegt werden (§ 6 (1) BauGB). Bei Beanstandung oder vollständiger Ablehnung wird das geschilderte Verfahren wiederholt.
  • Mit der Bekanntmachung der Genehmigung (Flächennutzungsplan) bzw. des Beschlusses der Satzung (Bebauungsplan) tritt der Bebauungsplan in Kraft (§ 10 (3) BauGB) oder wird der Flächennutzungsplan wirksam (§ 6 (5) BauGB).

Im Falle eines Bebauungsplans ist dieser dann eine rechtsverbindliche Satzung (Ortsrecht) und Grundlage für die Umsetzung einer städtebaulichen Maßnahme. Der Flächennutzungsplan und die Bebauungspläne können danach jederzeit bei den zuständigen Abteilungen zusammen mit den Begründungen und den zusammenfassenden Erklärungen von jedermann eingesehen werden (§ 6 (5) BauGB bzw. § 10 (3) BauGB). Darüber hinaus werden die Unterlagen digital auf dem Planungsinformations- und Beteiligungsserver tetraeder zur Verfügung gestellt. Zusätzlich ist dem in Kraft getretenen Bebauungsplan eine zusammenfassende Erklärung über die Art und Weise wie Umweltbelange und die Ergebnisse der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung berücksichtigt wurden beizufügen (§ 10a (1) BauGB).

Der Flächennutzungsplan (FNP) umfasst das gesamte Gemeindegebiet und stellt die langfristig geplante Art der Bodennutzung (Wohnen, Gewerbe, Verkehr, Flächen für die Landwirtschaft und den Naturschutz, etc.) der Gemeindeflächen dar. Die Aussagen dieses Plans beziehen sich auf die beabsichtigte Entwicklung des Gemeindegebiets und kennzeichnen die städtebaulichen Zielvorstellungen der Gemeinde (§ 5 BauGB). Da der Flächennutzungsplan die Grundlage für die Bebauungspläne bildet, wird er im Baugesetzbuch (BauGB) als vorbereitender Bauleitplan bezeichnet.

Im Flächennutzungsplan selbst wird die beabsichtigte Bodennutzung flächenhaft und nicht parzellenscharf dargestellt, so dass noch kein Baurecht für ein Grundstück abgeleitet werden kann. Ferner ist der Flächennutzungsplan die verwaltungsinterne Vorgabe für die nachfolgenden Bebauungspläne sowie für Planungen anderer Planungsträger und Fachbehörden. Darüber hinaus ist er eine indirekte Vorgabe zur Steuerung des Baugeschehens im Außenbereich (§ 35 BauGB), da er den Innenbereich (§ 34 BauGB) im Verhältnis zum Außenbereich abgrenzt.

Zu jedem Flächennutzungsplan muss eine Begründung beigefügt werden (§ 2a BauGB), die die Ziele, die Zwecke sowie die wesentlichen und die möglichen Auswirkungen der Planungen auf die Umwelt (Umweltbericht) umfasst (§ 5 (5) BauGB). Der Flächennutzungsplan und die Begründung können nach der Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde (Bezirksregierung) und der ortsüblichen Bekanntmachung (z. B. Amtsblatt, lokale Tagespresse oder in bestimmten Fällen durch Aushang) von jedem Interessierten eingesehen werden. Die Begründung zum Flächennutzungsplan enthält auch eine zusammenfassende Erklärung, wie die Umweltbelange und die Ergebnisse der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung berücksichtigt worden sind.

Für Flächennutzungspläne, deren Aufstellung vor dem 24.06.2004 beschlossen wurde, gelten die Bestimmungen des alten BauGB's. Nach den alten Regelungen muss dem Flächennutzungsplan nur ein Erläuterungsbericht beigelegt werden

Ein Bebauungsplan enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen über Art und Maß der baulichen Nutzung eines Teilgebiets in der Gemeinde (seines Geltungsbereiches) und stellt die Konkretisierung der Vorgaben aus dem Flächennutzungsplan dar.

Die möglichen Inhalte eines Bebauungsplans sind im Baugesetzbuch (§ 9 BauGB) bestimmt. Demnach können in einem Bebauungsplan insbesondere Festsetzungen zu Art und Maß der baulichen Nutzung, zur Bauweise, der überbaubaren Grundstücksfläche und der Größe, Breite und Tiefe der Baugrundstücke getroffen werden. Die Regelungen eines Bebauungsplans sind für die Zulässigkeit von Bauvorhaben für jedermann verbindlich, da er vom Rat der Stadt als Satzung beschlossen und somit zum Ortsrecht wird (§ 10 (1) BauGB).

Ob und wann ein Bebauungsplan aufgestellt wird, liegt im Ermessen der Gemeinde. Laut Baugesetzbuch (BauGB) sollen Bebauungspläne aufgestellt werden, "sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist." (§ 1 (3) BauGB). Die Gemeinde ist somit nicht verpflichtet, für das gesamte Stadtgebiet Bebauungspläne zu erstellen. In der Regel werden Bebauungspläne immer nur für Teilgebiete der Gemeinde erstellt. Alternativ zum "normalen" Bebauungsplan kann die Gemeinde auch einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan (VEP) aufstellen (§ 12 BauGB). Dieser wird zumeist bei Vorhaben angewandt, bei denen ein oder mehrere konkrete Nutzer und Investoren eine Bebauung beabsichtigen.

Zu jedem Bebauungsplan gehören neben der zeichnerischen Darstellung, dem eigentlichen Plan, auch die Begründung (ggf. mit Umweltbericht) und die zusammenfassende Erklärung. In der Begründung werden die mit dem Bebauungsplan verfolgten städtebaulichen Ziele und Zwecke erläutert, wohingegen in der zusammenfassenden Erklärung dargelegt wird, wie die Umweltbelange und die Ergebnisse der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung in der Planung berücksichtigt worden sind. Zudem enthält sie die Begründung für den aus mehreren Alternativen gewählten Entwurf. Der Bebauungsplan und die zusammenfassende Erklärung können von jedermann eingesehen werden (§10 (3) BauGB). Zusätzlich ist dem in Kraft getretenen Bebauungsplan eine zusammenfassende Erklärung über die Art und Weise wie Umweltbelange und die Ergebnisse der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung berücksichtigt wurden beizufügen (§ 10a (1) BauGB).

Die Unterlagen werden digital auf dem Planungsinformations- und Beteiligungsserver tetraeder zur Verfügung gestellt.

Für Bebauungspläne, deren Aufstellungsbeschluss vor dem 24.06.2004 erfolgte, gelten die Bestimmungen des alte BauGB´s. Nach den alten Regelungen muss dem Bebauungsplan nur eine Begründung ohne einen Umweltbericht beigelegt werden.

Städtebaulich ist jede Fläche im Gebiet einer Gemeinde einer planungsrechtlichen Zulässigkeitskategorie zugeordnet. Es wird dabei rechtssystematisch zwischen drei Bereichen unterschieden, welche die planungsrechtliche Grundlage für jedes Bauvorhaben darstellen. Im Einzelnen sind dieses neben dem hier beschriebenen Außenbereich gem. § 35 BauGB, der § 30 BauGB (Bebauungsplan) und der § 34 BauGB (Innenbereich).

Im Gegensatz zum Innenbereich handelt es sich beim Außenbereich gem. § 35 BauGB nicht um Bauland. Die Abgrenzung zwischen den beiden Flächenkategorien ist deshalb für den Grundstückseigentümer bzw. Nutzer von besonderer Bedeutung und je nach der örtlichen Situation mit Zuordnungsschwierigkeiten verbunden. Der Gesetzgeber hat im Außenbereich quasi ein Bauverbot mit Ausnahmevorbehalt erlassen und die Ausnahmen im Gesetz geregelt. Bei den unter bestimmten Voraussetzungen zulässigen Nutzungen wird zwischen den sog. privilegierten Vorhaben, den sonstigen Vorhaben und den begünstigten Vorhaben unterschieden.

Städtebaulich ist jede Fläche im Gebiet einer Gemeinde einer planungsrechtlichen Zulässigkeitskategorie zugeordnet. Es wird dabei rechtssystematisch zwischen drei Bereichen unterschieden, welche die planungsrechtliche Grundlage für jedes Bauvorhaben darstellen. Im Einzelnen sind dieses neben dem hier beschriebenen Innenbereich gemäß § 34 BauGB, der § 30 BauGB (Bebauungsplan) Link zu „Was ist ein Bebauungsplan?“ und der § 35 BauGB (Außenbereich).

Der § 34 BauGB stellt die Genehmigungsnorm für alle Flächen dar, für die kein Bebauungsplan festgesetzt ist und die nicht im sog. Außenbereich gem. § 35 BauGB liegen. Die Abgrenzung der nicht beplanten Innenbereichsflächen gem. § 34 BauGB von den Außenbereichsflächen ist häufig sehr kompliziert und mit gerichtlichen Auseinandersetzungen verbunden. Der Innen- oder Außenbereichseinschätzung kommt deshalb eine so entscheidende Bedeutung zu, weil der Außenbereich – anders als der Innenbereich – im Regelfall kein Bauland ist.

Von einer Innenbereichsfläche wird planerisch dann gesprochen, wenn das Grundstück oder die zu bebauende Fläche „innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils“ liegt. Dabei ist es nicht entscheidend, ob es sich um einen Ortsteil i. S. der organisatorischen bzw. liegenschaftsrechtlichen Gliederung der Gemeinde handelt. Entscheidend ist vielmehr, ob das Grundstück an einem Bebauungszusammenhang teilnimmt. Es muss sich bei einem unbebauten Grundstück gewissermaßen um eine „Baulücke“ handeln, bei der die vorhandene Bebauung sich als prägendes Element darstellt und nicht die Freifläche. Ist die unbebaute Fläche hingegen aber so groß, dass sie das städtebauliche Erscheinungsbild dominiert und die vorhandene Bebauung lediglich einen untergeordneten Eindruck vermittelt, dann handelt es sich um einen Außenbereich ohne Baulandqualität.

Da im unbeplanten Innenbereich im Gegensatz zum Bebauungsplan keine verbindlichen Planfestsetzungen existieren, muss der Maßstab der zulässigen Bebauung aus der „Eigenart der näheren Umgebung“ ermittelt werden. Bei einheitlich bebauten Siedlungen ist die Ermittlung der Umgebungstypik recht einfach und eindeutig durchführbar. Schwierig wird Bestimmung der Eigenart der näheren Umgebung jedoch in sehr heterogen und verschiedenartig bebauten Bereichen.

Für die Bestimmung der maßstabsgebenden Umgebungseigenart werden insbesondere folgende Kriterien untersucht:

  • Welche Nutzungen prägen die Umgebung bzw. sind in dieser vorhanden?
  • Wieviel Geschosse weist die umgebende Bebauung auf bzw. wie hoch sind die Gebäude?
  • Wo sind die umgebenden Gebäude auf den Grundstücken errichtet (vordere, rückwärtige Bebauung), gibt es Baufluchten?
  • Welcher Gebäudekubus (Grund- und Geschossfläche, Gebäudelänge und -tiefe) bestimmt die Umgebung?
  • Sind die baulichen Anlagen in offener oder geschlossener Bauweise errichtet?

Der aus dieser Prüfung ermittelte städtebauliche Rahmen bestimmt dann die im Innenbereich zulässige Bebauung

Das Baurecht unterscheidet grundsätzlich zwischen dem Innenbereich nach § 34 Baugesetzbuch und dem Außenbereich nach § 35 Baugesetzbuch. Unter Innenbereich werden die im Zusammenhang bebauten Ortsteile verstanden, die eine tatsächlich aufeinanderfolgende, zusammenhängende Bebauung aufweisen, die Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist. Außenbereich sind die Flächen außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile und außerhalb des Geltungsbereiches von Bebauungsplänen.

Gemeinden haben mithilfe des Instruments der Innenbereichssatzung die Möglichkeiten:

  • die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen zu können (sogenannte Klarstellungssatzung nach § 34 Absatz 4 Nummer 1 Baugesetzbuch),
  • bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festzulegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind (sogenannte Entwicklungssatzung nach § 34 Absatz 4 Nummer 2 Baugesetzbuch),
  • einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereiches entsprechend geprägt sind (sogenannte Ergänzungs-, Erweiterungs-, bzw. Abrundungssatzung nach § 34 Absatz 4 Nummer 3 Baugesetzbuch).

Die Klarstellungssatzung (Nr. 1) hat lediglich deklatorische Wirkung. Sie stellt klar, welche Grundstücke noch zu den im Zusammenhang bebauten Ortsteilen gehören.

Mit Hilfe einer Entwicklungsatzung (Nr. 2) kann die Gemeinde bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Fläche im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt ist. Eine solche Satzung ist also nur möglich, wenn bereits eine entsprechende Darstellung im Flächennutzungsplan vorliegt und tatsächlich ein gewisser Bebauungszusammenhang vorhanden ist.

Durch die Ergänzungs- bzw. Erweiterungssatzung (Nr. 3) können einzelne Außenbereichsflächen in den Innenbereich einbezogen werden, wenn sie durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereiches bereits entsprechend geprägt sind. Wann eine solche Prägung angenommen werden kann, hängt von der konkreten Situation im Einzelfall ab.

Liegt ein Grundstück innerhalb einer Innenbereichssatzung, richtet sich die zulässige Bebauung nach der Satzung und § 34 Baugesetzbuch.


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